Актуальные вопросы исполнения военного бюджета иностранный опыт бюджетирования и учета затрат
ВОЕННАЯ МЫСЛЬ № 5/2011, стр. 72-78
Актуальные вопросы исполнения военного бюджета: иностранный опыт бюджетирования и учета затрат
О.А. КИРИКОВА,
кандидат экономических наук
КИРИКОВА Ольга Алексеевна родилась 6 июня 1970 года в Москве.
Закончила Российскую академию государственной службы при Президенте Российской Федерации и аспирантуру по специальности «Финансы, кредит, ценообразование». В 2003 году защитила кандидатскую диссертацию по специальности «Экономика и управление».
В гражданском секторе экономики работала на должностях, связанных с решением задач планирования, финансового обеспечения и налогообложения, занималась преподавательской деятельностью.
С 2002 года состоит на государственной гражданской службе в Министерстве обороны Российской Федерации.
В настоящее время работает советником в Управлении методологии бюджетного учета, финансового обеспечения и анализа исполнения сметы Департамента финансирования, учета и отчетности Министерства обороны РФ.
|
АННОТАЦИЯ. В статье проанализирован опыт организации финансово-экономической деятельности по обеспечению вооруженных сил ряда европейских государств (Франции, Германии, Великобритании) в целях его использования в практике строительства ВС РФ. КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: финансово-экономическая деятельность, финансовое обеспечение, бюджет, программа, смета, статьи расхода, финансовые риски. SUMMARY. This article analyzes the experience of fmancial-and-economic activities to ensure the Armed Forces of several European countries (France, Germany, UK) for its use in the practice of building the RF Armed Forces. KEYWORDS: financial-economic activities, financial security, budget, program, estimate, articles of expenditure, financial risks. |
АНАЛИЗ мирового опыта организации финансово-экономической деятельности показал, что в целом вопросы финансового обеспечения вооруженных сил за рубежом и в Российской Федерации имеют незначительные отличия. Вместе с тем отдельные элементы финансово-экономического обеспечения вооруженных сил иностранных государств заслуживают внимания и дополнительного изучения для возможного применения в практике военного строительства. Рассмотрим особенности этого обеспечения.
Структура оборонных бюджетов носит программный характер. Программы дают возможность разделить бюджетную структуру на большее количество легче контролируемых программ. К тому же каждая подпрограмма обладает издержками на основные деловые операции, включающие расходы на персонал, издержки на производство и инвестиции.
Бюджет министерства обороны Франции, или «Белая книга министерства обороны Франции» (последняя редакция 1994 года), определяет новые направления в мировой политике безопасности: необходимость адаптации личного состава вооруженных сил, вооружения и военной техники (ВВТ) к выполнению конкретных задач; направления реформирования вооруженных сил Франции и зарубежных стран; степень поддержки единой европейской политики обороны. При этом необходимо достижение соответствия положений «Белой книги министерства обороны Франции», оборонных проектов, закона о военном планировании на 2008- 2013 годы, а также положений предыдущего закона о военном планировании на конец финансового года государственной политики страны.
В 2001 году было принято решение о проведении бюджетной, а с ней и военной, реформ. На фоне усиления роли парламента, введения политически ориентированного бюджетирования и транспарентности бюджетной информации французским ведомствам была предоставлена большая независимость и ответственность, а также уточнены объемы бюджетов ведомств, соответствующие их возможностям. Первоначальная задача этих реформ предусматривала выполнение всех запланированных бюджетных финансовых реформ, включающих реформирование бюджетной структуры, и подразделялась на программы: боевая подготовка и содержание военнослужащих - 44,2 %, закупки ВВТ - 21,7 %, национальная жандармерия - 15,5 %, поддержка текущей оборонной политики - 7,2 %, признание заслуг и возмещение льгот участникам боевых действий - 7,0 %, основные направления и перспективы развития оборонной политики - 3,4 %, прозрачность связи между армией и обществом - 0,5 %, параллельные исследования - 0,4 %. Эта задача должна была стать устойчивой и постоянной, особенно для малых программ. Французское оборонное ведомство считает, что прошедшие в 2001-2007 годах финансовые реформы были основным способом улучшения контроля за финансовыми рисками.
Первые успехи были достигнуты после начального этапа осуществления реформ: программа исследования и анализа развития оборонной политики стала постоянной; внесены изменения в систему закупок ВВТ - семь административных комитетов по вопросам оборонных проектов заменены на департамент инвестиций, что улучшило процесс принятия решения. Руководство министерства обороны также ведет все крупные ведомственные проекты: развитие инфраструктуры, информационные технологии и др. Его бюджет, расписанный на уровне задач (ведомственных целей), стали утверждать на три года (с подготовкой пятилетнего расширенного проекта расходов), что дает возможность парламенту ежегодно перераспределять выделенные средства между программами.
Финансовое планирование в Германии осуществляется из расчета бюджета текущего года, проекта бюджета следующего года, финансового плана на последующие три года после проекта (пять лет). План развития вооруженных сил разрабатывается на 12 лет с учетом факторов, влияющих на потребность вооруженных сил и гражданской администрации в ресурсах. Структура оборонного бюджета состоит из почти 17 глав (345 статей) в названиях которых фигурируют такие слова, как: министерство обороны, общие доходы/расходы, командование/войска, органы гражданской обороны, университеты Бундесвера, служба военных капелланов, медицинская служба, продовольственное снабжение, обмундирование, расквартирование и коммунальное обслуживание, системы связи и информационные системы, материально-техническое обеспечение (МТО) и закупка вооружений и боеприпасов для сухопутных войск, горючее и смазочные материалы и оборудование бытового назначения, МТО и закупка вооружений и оборудования для ВВС, НИОКР, взносы в международные организации (НАТО, ЕС, агентства НАТО и т. д.). Готовятся также ежемесячные отчеты о перемещении средств.
Оборонный бюджет Великобритании разрабатывается, как правило, на два года и представляет собой пакет согласованных между собой смет запросов (средства действительных результатов) и счетов (текущие расходы), с расчетом «средств для наличного согласования».
Общая смета запроса представляет собой совокупность трех видов запросов денежных средств (ЗДС).
ЗДС1 - обеспечение оборонной способности: персональные издержки на вооруженные силы и их резерв; на кадетские подразделения, на министерских работников и гражданский персонал, работающий в министерстве обороны; перемещения; тыловое обеспечение; ремонт, техобслуживание, хранение; объединенная недвижимость; аренда судов; оплата сверхурочных контрактникам; мастерские и оборудование; закупка, включая развитие и производство оснащения и систем вооружения для вооруженных сил; закупка для продажи за границу; различные выплаты за услуги, в том числе по условиям погашения; земельные и строительные работы; условные обязательства; услуги, проводимые другими государственными департаментами; разные услуги, взносы, гранты и иные выплаты, в том числе за границей как помощь правительству содружества для защиты общих целей; затраты на наладочные работы и другие безналичные статьи расходов).
ЗДС2 - предотвращение конфликтов: раннее предупреждение, управление кризисом, разрешение конфликтов, миротворческая деятельность и связанное с этим укрепление международных и региональных систем и способностей; другие безналичные статьи расходов.
ЗДСЗ - военные пенсии, содержание и т. д.: за участие в войне или службу в вооруженных силах после 2 сентября 1939 года признанных выжившими членов британских групп, находившихся в плену в Японии во время Второй мировой войны или их выживших супругов, а также другие выплаты, связанные со службой в вооруженных силах в любое время; другие безналичные статьи расходов.
В оборонный бюджет Великобритании могут включаться дополнительные поступления, которые подлежат зачислению в два дополнительных объединенных фонда. Первый образуется за счет производственной и непроизводственной прибыли (не квалифицируемой как финансовые субсидии), излишков кассовых поступлений и других сумм, собираемых для данного фонда. Второй объединенный фонд формируется за счет доходов, полученных от начисленных банковских процентов и краткосрочных банковских депозитов, поступлений, связанных с начисленными процентами по авансированным суммам, доходов и поступлений, полученных от агентства зарубежного правительства, по результатам выполнения им заключенных договоров, а также средств, вырученных от продажи определенных активов и т. д.
Исполнение военного бюджета за рубежом детерминировано сложностью оборонных расходов: взаимозависимостью и сложностью военных систем и продолжительностью реализации программ вооружения, необходимостью оправдания размеров оборонных бюджетов в период жестких мер экономии, а также сложностью быстрой передачи на лучшие арбитражные операции.
Несмотря на усилия различных ведомств, сохраняются сложности наиболее подходящего выбора и его аргументирования в вопросах эффективности оборонных расходов, целей и финансовых мер для их достижения, подлинности и понятности счетов, оценки государственного имущества, применимости финансовой модели частного сектора.
В государственных оборонных расходах 2005-2006 годов на выплаты личному составу предусматривалось: в Бельгии - три четверти общих расходов на оборону (1 % ВВП или 4,5 млрд долларов США); в Нидерландах - более половины (1,5% ВВП или 9,9 млрд долларов США); во Франции - 2,4 % ВВП или 54 млрд долларов США); в Германии - из 23,9 млрд евро - 12,0 млрд.
В ближайшие годы в структуре оборонных расходов как в России, так и за рубежом запланировано постепенное увеличение расходов на капиталовложения и инвестиции с одновременным снижением расходов на личный состав, работы и обслуживание.
Для реализации заявленной стратегии мероприятия финансового менеджмента направлены на оптимизацию финансовых вложений и снижение возможности финансовых рисков.
Бельгийское оборонное ведомство совершенствование структуры капиталовложений планирует осуществить путем: уточнения целей и задач финансирования расходов на работы и обслуживание для высвобождения дополнительных финансовых ресурсов; пересмотра платежных схем уже существующих и новых программ капитальных вложений; разработки новых подходов к определению заявленных требований через установление строгого соответствия размеров финансирования к имеющимся нуждам работ; приобретения исключительно готового, без доработок, военного и коммерческого оборудования; выстраивания синергетической (подвижной) системы связей и сотрудничества с международными партнерами; стабильного бюджетного финансирования.
Глобальный учет финансовых рисков при регулировании военного бюджета Франции происходит путем проведения финансовых реформ, введения новой структуры системы контроля за финансовыми рисками и ее первоначальной оценки.
В Великобритании для решения проблем управления военными ресурсами и улучшения системы контроля и эффективности используются методы, применяемые в частном секторе, передаются обязанности по управлению ресурсами и работы на внешний подряд с большим привлечением частного сектора; вводится коммерческий бухгалтерский учет; реформируется система закупок и укрепляется системы оценки и анализа опционов.
Используются новые подходы и к осуществлению инвестиций. В частности, при реализации крупных проектов по реконструкции объектов они передаются частным фирмам, которые после осуществления работ определенное время (до 30 лет) становятся собственниками объектов и представляют их министерству обороны Великобритании в аренду за плату. После истечения срока аренды объекты вновь переходят в собственность государства (военного ведомства).
Учет затрат - главная предпосылка эффективного управления ресурсами и рационального использования финансовых средств как в частном, так и в государственном секторе. Применение и использование данных о затратах необходимо практически во всех областях: планировании; контроле расходов и рациональном использовании ресурсов; калькуляции затрат и оформлении счетов; экономическом анализе, расчетах экономической эффективности и принятии решений; при принятии решений о способах снабжения из внешних и внутренних источников; приватизации; партнерстве между государственным и частным сектором; расчете срока службы оборудования; подотчетности по статьям оборонных расходов перед парламентом, гражданами-налогоплательщиками, СМИ, международным сообществом (как мера укрепления доверия), а также аудиторами, руководством оборонного ведомства, министерством финансов, зарубежными и отечественными партнерами в случае оформления счетов, разделения затрат и финансовой поддержки.
В государственном секторе Германии только недавно стали признавать важность учета затрат, поэтому уровень бюджетного учета затрат еще далек от уровня частного сектора и свободного рынка. Основная цель организации учета затрат оборонного ведомства Германии - сбор всех необходимых данных для создания эффективной системы учета затрат; гарантия высокого качества данных (их актуальности, важности, прозрачности, надежности, дифференцирования и точности). Другими целями являются: исключение сбора избыточных данных, которые невозможно использовать или анализировать, (так называемого «кладбища данных»); создание центров сбора данных и его централизация; повышение квалификации и мотивации сотрудников, работающих в системе бухгалтерского учета; гарантия быстрого доступа к данным на различных уровнях по принципу «необходимого знания» и с учетом правил соблюдения тайны.
Что касается метода и порядка учета затрат, то в Германии различные затраты подразделяются в общем на три группы: полные затраты, частичные затраты, особые затраты. В полные затраты включаются все элементы затрат, которые рассчитываются для целей сравнения с данными государственного сектора, для экономического анализа, ценообразования и оформления счетов за услуги и продукцию, предоставляемые или предлагаемые вооруженными силами государственному сектору или другим потребителям.
В частичных затратах исключаются некоторые элементы стоимости. Они рассчитываются для национальных или международных учреждений (например, ООН), государственных учреждений и вооруженных сил - на основе соглашений - для упрощения расчетов. Еще одной целью является создание определенного уровня доверия между партнерами. Частичные затраты рассчитываются для того, чтобы определить причины их возникновения и указать, что дополнительные затраты возникают, в частности, для решения задач обеспечения (например, в случаях ликвидации последствий катастроф, авиаперевозок, иных видов обеспечения для других министерств и т. п.).
Особые затраты рассчитываются в зависимости от цели использования. Расчет затрат для конкретных операций и обслуживания (на основе реального потребления и расходов), затрат на персонал, закупки оборудования и другие расходы, образует основу для данных стоимостного прогноза, применяемых в планировании бюджета. Эти цифры основаны на эмпирических данных. Это означает, что базовыми величинами служат средние стоимостные показатели прошлых лет. На этом основании плановик, работающий со стоимостными показателями, готовит новые цифры затрат, принимая во внимание все соображения, различные параметры и намерения на будущее. Эти данные по прогнозу затрат с большим трудом поддаются вычислению, и поэтому следует предусматривать возможность внесения в них корректив на стадии планирования (т. е. при планировании бюджета необходимо применять принцип гибкости). В Германии такие данные используются для целей кратко- и среднесрочного планирования. Кроме того, особые затраты важны в экономических расследованиях, при проведении исследований, оценок и определении ценности имущества.
Для различных стоимостных групп и подчиненных затрат в Германии разработаны особые стандартные схемы, включающие различные элементы затрат и позволяющие обеспечить простоту и прозрачность расчетов. Для характеристики составляющих стоимости и способов их применения используются особые правила.
Германский центр по учету затрат издает ежегодно целый том (160 страниц) и компакт-диск такого же содержания, в котором представлены стоимостные данные и рекомендации для их применения. Для оптимизации данных и организации обратной связи пользователям таких рекомендаций по стоимостным показателям регулярно предлагается заполнять вопросник о качестве содержания этой работы. Центр обязан направлять опубликованные рекомендации в министерство финансов, федеральную организацию аудита, в парламент и другие государственные органы.
Подобные стоимостные данные существуют и в целом по вооруженным силам и должны использоваться в качестве общей и равной основы при частных расчетах экономической эффективности и экономических расследованиях. Они также образуют основу для прогнозирования бюджета и плановых данных, а также для целей аудита и контроля. Для оборонного ведомства основные задачи учета затрат определены в следующем: для оценки накладных расходов (все затраты - от места их возникновения вплоть до руководства оборонного ведомства); для учета уровня инфляции и валютных обменных ставок; для расчета затрат при решении задач, выполнении программ и осуществлении процессов, которые с трудом поддаются финансовому расчету (например, социальное обслуживание, мотивация, боеготовность или уровень навыков и учебной подготовки); для смешанных расчетов затрат и расходов; для учета изменений или отношений между фиксированными и переменными затратами.
До проведения военной и бюджетной реформ во Франции система бюджетирования была основана на наличных средствах, а система учета на накоплениях в строгом соответствии с общими правилами учета. Необходимо было внесение большей ясности в государственную финансовую обстановку, в подсчеты общих затрат, связанных с доходами и расходами налогового года, оценку активов и т. д. Был сделан вывод, что двойная система не может являться платформой бюджетирования. Целями учетной реформы, обусловленными основными долями открытых оценок, стали установление новых центрально-правительственных учетных стандартов, усиление безотказности системы учета.
На современных принципах основан учет исполнения бюджетов различных уровней в Великобритании. В бюджетах и балансах отражаются все расходы в интересах соответствующих военных структур, независимо от места их совершения: в центре, в вооруженных силах, на военной базе. При этом каждый руководитель по ряду направлений деятельности (статей расходов) имеет право перераспределять выделенные в его распоряжение средства.
То же относится и к материальным запасам. Министерство содержит 13 основных систем управления МТО, семь из которых обслуживают ВМС. В совокупности эти системы созданы в целях отслеживания местонахождения, числа и маршрутов перевозки материальных запасов и содержат подробные сведения о более чем трех миллионах различных предметов. При этом оборонное ведомство решало проблему сбора воедино и фиксирования стоимости материальных запасов, вопросы необходимости и эффективности осуществления управления этими запасами, а также наглядности данных соотношения общего объема запасов к объему потребляемых запасов в год, в целях сравнения полученного соотношения в министерстве обороны с коммерческими организациями.
В Великобритании министерству обороны начисляется процент от стоимости активов и материальных запасов, при этом у министерства имеется стимул избавиться от ненужных активов и запасов. В силу того что владельцы активов включают в бюджет проценты и амортизационные отчисления, они заинтересованы в том, чтобы активы действительно эффективно использовались и были готовы к эксплуатации. Это в свою очередь побуждает их к тому, чтобы организации, отвечающие за техническое обслуживание и ремонт, справлялись со своими задачами без промедления.
Наличие подробной информации о стоимости и потреблении активов и материальных запасов позволяет легко собрать всю информацию, необходимую для проведения инвестиционной оценки новых капиталовложений, а включение затрат ресурсов в бюджеты организаций-заказчиков, которые в конечном итоге становятся владельцами этих активов, побуждает их серьезно относиться к подготовке подобной инвестиционной оценки.
Кроме того, оборонное ведомство Великобритании выплачивает проценты по наличным сбережениям и по разнице между неполученными кредитами и долгом, поэтому существуют стимулы для управления наличностью и для давления на должников. Возможность наглядно представить (в бухгалтерском балансе) затраты в связи с предстоящими выплатами по задолженностям позволяет сосредоточить внимание на них. Доля, значительно превышающая все остальные, приходится на пассивы, связанные с будущими расходами.
Система учета ресурсов и составления бюджета направлена на улучшение управления оборонными ресурсами, стимулирует управление наличностью и работу с должниками, позволяет наглядно представить затраты в связи с предстоящими выплатами по задолженностям. За счет контролирования ресурсов достигается большая финансовая стабильность. На этапе калькуляции себестоимости продукции появляется возможность для принятия обоснованных решений о затратах на отдельный вид сил и средств и о выгодах.
При подробной калькуляции себестоимости продукции каждый отдельный вид продукции представляется в виде схемы всех основных отношений между заказчиком и поставщиками, строящихся по системам вертикальной иерархии. Таким образом, при принятии обоснованных решений о распределении ресурсов учитываются и затраты, и эффективность. Даже если не удается дать количественное определение выгоде от каждой категории оборонных сил и средств, при получении достоверных цифр по затратам возможно решение вопроса о превосходстве полученных от каждого вида сил и средств выгод от затрат на него.
Однако существуют и определенные сложности с применением системы учета ресурсов и составления бюджета на практике. Ни у одного другого министерства нет такого количества разнообразных активов. Определить стоимость ВВТ, зданий и сооружений, материальных запасов, запчастей, большинства единиц боевой техники, летательных аппаратов (особенно с учетом данных о затратах на освоение) - непростая задача в силу узкоспециализированного использования и возраста, а средства, сэкономленные за счет более эффективного использования активов и материальных запасов, не поддаются количественному определению.
С 1 апреля 2003 года в Великобритании процентная ставка, используемая для начисления процентов на капитал, и дисконтная ставка, используемая для подсчета текущей стоимости долгосрочных будущих обязательств, были снижены с 6 % до 3,5 %. Хотя для компенсации разовых последствий этих начислений государственная казначейская служба и внесла необходимые коррективы в систему распределения ресурсов по министерствам, это дало и обратный результат - в том, что касается заинтересованности распорядителей бюджета продолжать использовать активы и материальные запасы более эффективно по причине того, что за счет сокращения активов или запасов процент с накопления капитала был бы меньше, чем если бы этого не происходило.
По материалам международных конференций по макроэкономическим, финансовым и бюджетным аспектам реформ в области обороны в рамках деятельности Специальной рабочей группы по военным реформам Совета Россия-НАТО, 2002-2010 гг. и информационным материалам (новостная лента) / Военные известия / ИПС «КОДЕКС».
